Public Private Partnerships

Dr.-Ing. Hans-Markus Callsen-Bracker


Öffentlich Private Zusammenarbeit im Rahmen der Projektfinanzierung

Public Private Partnerships (kurz: PPPs) umfassen sämtliche Vertragstypen zwischen der öffentlichen Hand und privaten Partnerunternehmen, die als Mischformen zwischen der vollständigen Privatisierung und der reinen Eigenerledigung durch den Staat einzuordnen sind. Es gibt also nicht DEN PPP Vertragstyp und deshalb existiert auch keine gesonderte Vertragskategorie im deutschen Recht für PPPs. Vielmehr enthalten Vertragsmodelle von Public Private Partnerships Elemente von vielfältigen Vertragstypen, wie Leasing-, Miet- und Kaufverträgen, die jeweils individuelle an die jeweiligen Anforderungen angepasst werden.

Die vier Grundtypen von PPP-Modellen sind das Betreiber-, Kooperations-, Betriebsführungs- und Konzessionsmodell. Sie werden im Folgenden nacheinander beschrieben.

Traditionelle Eigenerledigung

Beginnen wir mit der traditionellen Eigenerledigung. Bei der Eigenerledigung nimmt der Staat mit eigenem Personal und Sachmitteln Planungs-, Finanzierungs- und Betriebsaufgaben wahr und vergibt nur einzelne Leistungen an Dritte. Dabei ist er an das strenge Ausschreibungsrecht gebunden. Die Traditionelle Eigenerledigung könnte z. B. folgendermaßen ablaufen: Eine Hochbauverwaltung erstellt mit seinem eigenem Personal die Planungsunterlagen für ein Gebäude und vergibt dann die Errichtung des Gebäudes an einen Bauunternehmer. Die folgenden Abbildungen sind einer Arbeit von Nicolas Rüssmann entnommen.

Betreibermodell

Der Begriff Betreibermodell wird in der aktuellen Praxis für die unterschiedlichsten Vertragstypen teilweise sogar synonym mit dem Begriff Public Private Partnership verwendet. Im Kern spricht man vom Betreibermodell, wenn isoliert oder zusätzlich zu sonstigen Leistungsinhalten der Betrieb, die Instandhaltung, die Wartung oder sonstige Gebäude Management-Aufgaben von einem privaten Unternehmen übernommen werden. Die öffentliche Hand zieht sich im Rahmen des Betreibermodells weitgehend aus der operativen Aufgabenerfüllung zurück. Im Außenverhältnis verbleibt aber die Kommune ihren Bürgern für eine korrekte Aufgabenerfüllung verantwortlich. Daher stehen ihr im Innenverhältnis auch vertraglich geregelte Kontrollrechte zu, beispielsweise in Beiräten.

Lediglich im Fall von Leistungsstörungen leben ihre Einflussmöglichkeiten wieder auf, indem Grundstücke wieder in den Besitz oder das Eigentum der Gemeinde zurückfallen oder durch vertraglich geregelte leistungsorientierte Vergütungsmechanismen. Betreiberverträge sind beispielsweise im Bereich der Abwasserentsorgung verbreitet. Hier erbringt ein privates Unternehmen für eine Kommune auf Grundlage des Betreibervertrages die Planung, die Sanierung, den Ausbau, die Ausrüstung und die Finanzierung sowie, für eine Laufzeit von etwa 20 bis 30 Jahre, den Betrieb der Anlage. Der Private hat die Bauherreneigenschaft und trägt das wirtschaftliche Risiko, wobei im Betreibervertrag auch eine Begrenzung der Haftung für das private Unternehmen vorgesehen werden kann. Dafür erhält er von der Kommune ein privatrechtlich geregeltes Entgelt, das je nach Vertragsgestaltung als Mietkauf-, Leasing-, Miet- oder gemischtvertragliches Entgelt zu qualifizieren ist.

Im internationalen Vergleich werden die Verträge durch die Kombination der Anfangsbuchstaben der englischsprachigen Bezeichnungen für die vom Vertag erfassten Projektphasen beschrieben: Design, Build, Finance, Own, Operate, Transfer. Nach diesen Bezeichnungen wird zum Beispiel ein auf Bau, Betrieb und Übertragung beschränkter Vertrag als BOT-Modell (build-operate-transfer) bezeichnet. Da hier am Ende der Vertragslaufzeit der Eigentumstransfer auf die öffentlichen Hand erfolgt, handelt es sich nach deutschem Rechtsverständnis um einen Betreibervertrag in der Rechtsform eines Mietkaufvertrages mit integrierten Planungs-, Betriebs- und Instandhaltungsaufgaben.

Kooperationsmodell

Beim Kooperationsmodell werden öffentliche Aufgaben auf eine privatrechtliche Gesellschaft übertragen. An die Stelle der privaten Betreibergesellschaft des Betreibermodells tritt im Kooperationsmodell eine gemischt-wirtschaftliche Projektgesellschaft, an der die öffentliche Hand maßgeblich, regelmäßig mit mindestens 51 Prozent, und ein oder mehrere private Unternehmen beteiligt sind. Typischerweise werden die Betreiberfunktionen durch das private Unternehmen wahrgenommen. Während sich die öffentliche Hand durch ihre Mehrheitsbeteiligung ein besonderes Maß an Einflussnahme sichert, ist sie gleichzeitig stark an den privaten Partner gebunden. Für die Projektgesellschaft kann grundsätzlich jede privatrechtliche Gesellschaftsform gewählt werden, wobei Personengesellschaften unter Beteiligung der öffentlichen Hand bislang praktisch noch nicht relevant geworden sind. Der Grund hierfür ist vermutlich, dass haushaltsrechtlich die Anforderung besteht, dass die Haftung und damit die Einzahlungspflicht der öffentlichen Hand in eine privatrechtlich organisierte Gesellschaft begrenzt ist.

Die wirtschaftlichen Risiken werden durch die gemischt-wirtschaftliche Projektgesellschaft getragen, also von beiden Partnern, entsprechend ihren Anteilen an der gemeinsamen Gesellschaft. Die leistungspflichtige Körperschaft überträgt der gemischt-wirtschaftlichen Gesellschaft für eine vertraglich geregelte Laufzeit von 20 bis 30 Jahren die Ausführung der gesamten öffentlichen Aufgabe und zahlt im Gegenzug ein Entgelt, welches die Kommune aus den Gebühren, die sie von den Nutzern erhebt, deckt. Auch beim Kooperationsmodell, bei dem die gemischtwirtschaftliche Gesellschaft regelmäßig als Erfüllungsgehilfe die Leistung übertragen bekommt, ändert sich im Außenverhältnis zwischen Bürger und Kommune nichts. Bespiele für dieses Modell finden sich in der Abfallentsorgung oder in der Abwasserbeseitigung.



Betriebsführungsmodell

Unter den betrachteten Modellen von Public Private Partnership vergibt die öffentliche Hand beim Betriebsführungsmodell am wenigsten Leistungen an einen privaten Partner. Anders als bei dem Betreiber- oder Kooperationsmodell bleibt die öffentliche Verwaltung beim Betriebsführungsmodell selbst Betreiberin der Anlage. Sie beauftragt lediglich ein privates Unternehmen mit der technischen und/oder kaufmännischen Betriebsführung für eine bestimmte Zeit. Der private Betriebsführer erbringt gegen ein festes Entgelt im Innenverhältnis Leistungen des Auftraggebers in dessen Namen und auf dessen Rechnung und Risiko. Zur Wahrung der kommunalen Einflussrechte werden vertraglich umfassende Informations-, Kontroll- und Weisungsrechte sowie Sanktionsmechanismen vereinbart. Die private Betriebsführung geht grundsätzlich nicht mit einer privatverantwortlichen Finanzierung und Erstellung einher, so dass die Kommune neben der Planungs- und Bauherrentätigkeit auch die Finanzierung sicherstellen muss.

Alles in allem handelt es sich beim Betriebsführungsmodell um eine enge Form der Aufgabendelegation ohne Eigentumsübertragung, bei der nicht die Durchführung einer gesamten öffentlichen Aufgabe, sondern lediglich der Betrieb einer kommunalen Anlage auf den Privaten übertragen wird. Insofern sind sowohl der Verzicht der Eigentumsübertragung als auch der übertragene Leistungsumfang Abgrenzungskriterien zum Betreibermodell. In der kommunalen Entsorgungspraxis und im Gesundheitswesen lassen sich praktische Anwendungen für das Betriebsführungsmodell finden. Da der Leistungsumfang primär nach innen gerichtet ist, ist es problematisch, ein Betriebsführungsmodell als solches zu identifizieren.



Konzessionsmodell

Beim Konzessionsmodell verpflichtet sich der Auftragnehmer, eine bestimmte Leistung für einen Zeitraum von zehn bis dreißig Jahren unmittelbar an den Bürger zu erbringen. Die dafür notwendigen Wirtschaftsgüter werden durch den privaten Auftragnehmer zuvor selbst erstellt und nach Fertigstellung dem kommunalen Verwaltungsträger übertragen. Im Gegenzug räumt die öffentliche Körperschaft dem Auftragsnehmer Nutzungsrechte und das Recht (Konzession) ein, seine Kosten über vom Nutzer oder von der Kommune zu entrichtende Entgelte oder Gebühren zu finanzieren. Dieses Recht wird durch Verleihung der Berechtigung zur Erhebung einer Gebühr oder durch eine Tarifgenehmigung zur Erhebung eines privatrechtlichen Entgeltes übertragen. Der Auftraggeber kann sich gegebenenfalls durch eine so genannte Anschubfinanzierung an den Kosten beteiligen oder Zuschüsse zum laufenden Betrieb zusichern. Die wirtschaftlichen Risiken liegen aber weitgehend beim Auftragnehmer. Gegenstand einer Konzession kann eine Bauleistung (Baukonzession) oder eine Dienstleistung (Dienstleistungskonzession) sein. Eine Baukonzession eignet sich gut für mautpflichtige Fernstraßenabschnitte 30 (z. B. Warnowtunnel in Rostock). Beispiel für eine Dienstleistungskonzession ist etwa die Übertragung des öffentlichen Personennahverkehrs auf private Nahverkehrs unternehmen.

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